Exkurs 1: Anlässe für eine PBE aus der Praxis der Bundesverwaltung

Zum besseren Verständnis hier einige Beispiele aus der Praxis der Bundesverwaltung der vergangenen Jahre, weshalb "anlassbezogen" PBE durchgeführt wurden bzw. werden:

(1) Eine Abteilungsleiterin möchte für eine bestimmte Organisationseinheit eine Auslastungsprüfung durchführen lassen.

(2) Eine Behördenleitung möchte für einen bestimmten Kernprozess prüfen lassen, wie viel Personal[48] bei einer bestimmten Servicequalität (Widerspruchsquote, telefonische Service- und Beratungszeit, Bescheiderteilung innerhalb von X Tagen oder Wochen) erforderlich ist. Sie wünscht sich darüber hinaus die Aufbereitung von Szenarien, die darstellen, wie viel Personal für die Aufgabenerledigung benötigt wird, wenn eine Justierung an der einen oder anderen Kennzahl bzw. an der Qualität erfolgt (Verkürzung oder Ausdehnung der Servicezeiten, Veränderung der Frist der Antragsbearbeitung, Erhöhung der Mengen / Fallzahlen etc.).

(3) Die Beschäftigten in einem Kernprozess beschweren sich über häufigen und in den vergangenen Wochen vermehrten Ausfall der IT. Hinzu kämen trotz Service- und Beratungszeiten auch außerhalb dieser Zeiten häufige Kundenkontakte sowie adhoc-Umzüge, die den eigentlich konzentrierten Ablauf der Abarbeitung von Anträgen störe. Das Organisationsreferat der Behörde wird gebeten, für den abteilungsübergreifenden Prozess eine Organisationsuntersuchung durchzuführen. Nach einer Voruntersuchung entscheidet das Organisationsreferat, zunächst die Prüfung der Verteilzeiten (z. B. ungeplante Störungen) zu fokussieren.

(4) Aufgrund der Digitalisierungsbemühungen in einer Behörde wurden die wichtigsten Unterstützungsprozesse identifiziert. Die Behördenleitung ist daran interessiert, die Unterstützungsprozesse personell so auszustatten, dass die Kernprozesse möglichst reibungslos und fehlerfrei laufen. Hierzu beauftragt die Behördenleitung das Organisationsreferat mit einer entsprechenden Untersuchung und Darstellung verschiedener Szenarien (einschließlich einer Risikoanalyse und Risikobewertung (LINK folgt), um die "ideale" Personalausstattung für die relevanten Unterstützungsprozesse zu identifizieren.

(5) Aufgrund der Einführung der elektronischen Akte in Bundesbehörden wurde in einer Bundesbehörde im Zuge der Optimierung von besonders personalintensiven Prozessen eine umfassende Schnittstellenbetrachtung und -reduzierung vorgenommen. Es wurde festgestellt, dass in einigen Prozessabschnitten Tätigkeiten entfielen, in anderen dafür Tätigkeiten hinzukamen. Der Personalbedarf wurde in der Behörde bislang abteilungsweise festgestellt. Einer der betreffenden Prozesse erstreckt sich jedoch über mehrere Abteilungen der Behörde. Die Behördenleitung möchte wissen, wie viele Personalkapazitäten in diesem Prozess gebunden sind und hat das Organisationsreferat mit einer prozessbezogenen PBE beauftragt.

(6) Aufgrund verschiedener Erlasse und damit einhergehender Priorisierungen wurden in der Corona-Krise aus verschiedenen Organisationseinheiten einer Behörde Beschäftigte zur Unterstützung in andere Fachbereiche umgesetzt. Was zunächst für einen kurzen überschaubaren Zeitraum gedacht war, hat nun eine deutlich längere Laufzeit. Die Behördenleitung möchte wissen, welche Auswirkungen der Personalabzug in den betreffenden Bereichen hat, z. B. in Bezug auf die Servicequalität, die geleisteten Arbeitsmengen, die Entstehung von Rückständen etc. Unter anderem soll ermittelt werden, wie viel Personal für welchen Zeitraum benötigt wird, um die entstehenden Rückstände wieder abzuarbeiten.

(7) Eine neue Behörde soll entstehen, da die Aufgabe von den Bundesländern auf den Bund übergegangen ist. Die Aufgaben aus den Bundesländern werden weitgehend in die neue Bundesbehörde überführt, es gibt darüber hinaus aber auch Veränderungen in den Aufgaben aufgrund neuer gesetzlicher Grundlagen, Aufgaben, die künftig wegfallen, sowie neue Aufgaben, die in der neuen Behörde zusätzlich hinzukommen. Im Bundeshaushalt ist geplant, neue Planstellen für die neue Bundesbehörde auszubringen. Nur ein Teil der Stellen und der Beschäftigten aus den Bundesländern geht an den Bund über. Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages sowie das Bundesministerium der Finanzen (BMF) fordern zunächst ein begründetes Aufgaben-, Personal- und Stellungsplanungsdokument, das per Fortschreibung in den kommenden Jahren zu validieren ist.

(8) Eine Organisationseinheit vermeldet seit Jahren steigende Fallzahlen und hat teilweise auch bereits personelle Zuwächse erhalten. Im Rahmen einer PBE soll festgestellt werden, ob die ursprünglich für diese Organisationseinheit vorgesehenen (bzw. bewilligten) Dienstposten bzw. Planstellen noch ausreichend sind. Sofern ein über die vorhandenen Dienstposten bzw. Planstellen hinausgehender Mehrbedarf festgestellt wird, soll eine Haushaltsanmeldung erfolgen.

(9) Im Rahmen des Regierungsprogramms wurden zahlreiche Stellen in verschiedenen Ressorts und Behörden zur Unterstützung der Digitalisierung und zur Durchführung von Digitalisierungsvorhaben geschaffen. Im Gegenzug dazu stiegen auch die Beauftragungen für Beratungen durch Externe im Kontext der Digitalisierung weiter erheblich an. Der BRH kritisiert diese Entwicklung: verschiedene Berichte der Medien zeigen ebenfalls ein kritisches Meinungsbild, insbesondere aus Sicht der Steuerzahlerinnen bzw. Steuerzahler. Die Bundesbehörden sind nun aufgefordert, die Aufgabenwahrnehmung zweck- und vollzugskritisch zu betrachten. Im Fokus steht hier auch die Wirksamkeit der Aufgabenwahrnehmung durch eigenes Personal und externe Beratungsunternehmen. Der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages fordert nun eine fortlaufende Begründung der erhaltenen Planstellen für Digitalisierung.

nach oben

Exkurs 2: Führungsgrundsätze

Die in der Regel eher qualitative als quantitative Auseinandersetzung mit den Führungsgrundsätzen und ihre Relevanz bei der kritischen Würdigung von zu berücksichtigenden Führungsanteilen wird nachfolgend beispielhaft aufgezeigt:

Führungsgrundsatz	Führungsanteil
Mitarbeitende werden an der Entwicklung von Arbeitsprozessen und Arbeitsabläufen beteiligt	Zeit für Kommunikation / Partizipation
Unterschiedliche Interessen werden berücksichtigt, bestehende Meinungs-verschiedenheiten werden möglichst gelöst bzw. ein Ausgleich angestrebt	Zeit für Konfliktsteuerung
Die Führungskräfte gehen auf Mitarbeitende zu und ermuntern sie, ihre Meinung zu äußern	Stärkung des Teamgedankens
Indem die Führungskräfte die Mitarbeitenden in Entscheidungsprozesse einbinden, fördern sie die vertrauensvolle Zusammenarbeit und den Teamgedanken	Beteiligung von Mitarbeitenden
Im Sinne eines ständigen Verbesserungs-prozesses erkennen und benennen die Führungskräfte Probleme frühzeitig und nehmen sich Zeit für deren Analyse und Lösung.	Zeit für Analysen und Qualitätssteigerung

Tabelle 5: Beispielhafte Darstellung für Führungsgrundsätze und Führungsanteile

Deutlich wird, dass die erforderliche "Zeit zum Führen" in besonderer Weise auch von der gewünschten Wirkweise und -stärke von Führungstätigkeiten bei der Behördensteuerung abhängig ist.

nach oben

Exkurs 3: Besondere Herausforderungen des Führens und Leitens auf Distanz

Besondere Herausforderungen sind z. B.:

• Persönlicher Kontakt ist selten, Körperhaltung sowie Mimik und Gestik sind schwer ersichtlich
• Spontane Besprechungen (bilateral, persönlich, im Team etc.) vor Ort sind nur selten möglich, oft entsteht erhöhter organisatorischer Aufwand, insbesondere für Ad-hoc-Besprechungen[49]
• Abstimmungen (insbesondere im Team) sind erschwert und bergen die Gefahr von Missverständnissen
• Das Team muss auch auf Distanz zusammengehalten werden, das Wir-Gefühl ist zu stärken.
• Die Einarbeitung und Integration neuer Beschäftigter auf Distanz ist unter Umständen schwierig.

Zunehmende Anforderungen an die Führungskräfte sind u. a. (noch stärker als in Präsenz):

• Aufgaben und Ziele priorisieren
• Aufgaben- und Zielklarheit schaffen, Ziele, Ergebnisse, Mengen und Zeiten planen, kommunizieren, steuern und nachhalten
• Aufgaben und Verantwortung delegieren ("Kontrollverlust" lernen zu vermeiden)
• (positives und konstruktives) Feedback geben und einholen (täglich, wöchentlich, monatlich etc.)
• über Ziele und Ergebnisse führen und beurteilen
• Kommunikations- und Informationsfluss aufrecht erhalten
• orts- und zeitunabhängiges Arbeiten unterstützen, dennoch die Einhaltung arbeitsschutzrechtlicher Vorgaben "überwachen" / im Auge behalten
• organisatorische und technische Rahmenbedingungen für die digitale Arbeit (im Team) schaffen
• möglichst häufig "persönlichen" Kontakt zu den Beschäftigten via Telefon, Skype / Videokonferenz halten
• neue Moderationsformen für Videokonferenzen und Telefonkonferenzen erlernen
• verlässliches Zeitmanagement

nach oben

Exkurs 4: Verschiedene Leitungsebenen und aufbauorganisatorische Fragestellungen

Die Führungs- und Leitungsaufgaben sind auf den Leitungsebenen in unterschiedlicher Ausprägung und in unterschiedlichem Umfang zu erledigen: So fällt die Verteilung von eigenen Fachaufgaben, Durchsetzungsaufgaben, operativen und strategischen Entscheidungen auf der jeweiligen Leitungsebene unterschiedlich aus. Grundsätzlich gilt: Der Anteil der eigenen (Fach-)Aufgaben nimmt auf den unteren Leitungsebenen in der Regel zu.

Stelle	Eine Stelle ist die kleinste organisatorische Einheit.
Leitungsinstanz	Eine Leitungsinstanz ist eine Stelle mit Leitungsbefugnissen; Instanzen können verschiedenen Leitungsebenen zugeordnet sein.
Leitungsspanne	Eine Führungs- und Leitungsspanne bezeichnet die Anzahl der einer Führungskraft direkt zugeordneten und unterstellten Beschäftigten.
(Leitungs-)Instanzentiefe	Die Instanzentiefe gibt die Anzahl der verschiedenen Rangebenen an.
(Leitungs-)Instanzenbreite	Die Instanzenbreite gibt die Anzahl der (gleichrangigen) Leitungsstellen pro Ebene an
Leitungsebene	Leitungsebene ist die Gesamtheit aller Leitungsinstanzen, die in der Hierarchie auf der gleichen Ebene angesiedelt sind. Im Wesentlichen unterscheidet man drei Leitungsebenen: oberste Leitungsebene (Top-Management-Ebene): z. B.: Vorstand oder Behördenleitung mittlere Leitungsebene (Middle-Management): z. B.: Fachbereichsleitung oder Abteilungsleitung, Unterabteilungsleitung, Referatsgruppenleitung. untere Leitungsebene (Lower-Management): z. B.: Referatsleitung, Sachgebietsleitung, Teamleitung
Hierarchie	Die Hierarchie ist ein System der Über-/ Unterordnung oder auch Gleichordnung zwischen organisatorischen Einheiten.

Tabelle 6: Begriffsdefinitionen Leitungsebenen und aufbauorganisatorische Fragestellungen

Disziplinarisch Führen und fachlich Leiten

Führung und Leitung umfasst sowohl disziplinarisches Führen als auch fachliche Leitung. Disziplinarisch sollte nur eine Führungskraft führen, fachlich können die Aufgaben durchaus auf mehrere Personen verteilt sein.

Ein Leitungskollegium wird von mehreren Personen wahrgenommen. Hier werden bestimmte Aufgaben gemeinsam erledigt, andere Leitungsaufgaben können einzelverantwortlich übertragen worden sein. In einigen Oberbehörden fällt auf der obersten Ebene ein Vorstand Entscheidungen kollegial und nicht hierarchisch. Jedes Vorstandmitglied verantwortet einen Geschäftsbereich, den es stärker selbstbestimmt gestalten kann (vergleichbar mit dem Ressortprinzip der Bundesregierung). Richtlinie sind nur die üblichen gemeinsamen organisatorischen, personellen und haushalterischen Regelungen.

Führungs- und Leitungsebenen

Abbildung 24: Grafische Darstellung der Führungs- und Leitungsebenen[50]

Je höher die Leitungsebene, desto mehr steigt der Anteil an strategischen Entscheidungen und sinkt der Anteil an operativen Entscheidungen sowie an ausführenden sowie durchsetzenden Aufgaben. Umso mehr man sich der unteren Leitungsebene annähert, desto mehr steigt der ausführende, durchsetzende Charakter.

Die oberste Leitungsebene bemisst sich grundsätzlich aus den Leitungsspannen der GGO[51] (vgl. auch Arbeitsplatzsetzung). Ergänzend hier sind die Ausführungen des BRH zu empfehlen.

Die Aufgaben einer Leitungskraft auf mittlerer Ebene sollten grundsätzlich durch deutlich mehr als 50% von Führungs- und Leitungsaufgaben bestimmt sein (vgl. auch summarische Ermittlung).

Die untere Leitungsebene liegt in der Bundesverwaltung auf Ebene der Referate bzw. Dezernate. Die Dienstposten sind entsprechend der obigen Vorgaben zu bemessen (vgl. auch Arbeitsplatz- und Dienstpostenbewertung: Der Führungsanteil muss eine Relevanz haben). Ist diese "tragende Einheit" (Definition § 7(1) GGO) in einer Bundesbehörde so groß, dass sie nicht mehr von einer Führungskraft gesteuert werden kann, so sind darunter Sachgebiete einzurichten. Auf dieser Ebene sind Führungskräfte tätig, die die eigentliche untere Leitungsebene unterstützen. Sie übernehmen örtlich genau definierte Führungsaufgaben aus dem Aufgabenkanon der Leitungs- und Führungsaufgaben (z. B. Anweisung an Beschäftigte, Regelung des Dienstbetriebs der Einheit, Kontrolle, Führen von Kooperationsgesprächen, Beitrag zur Beurteilung usw.). Eine genaue Bemessung (vgl. analytische Ermittlung) ist dringend erforderlich. Diese Sachgebietsleitungen sind im Gegensatz zu fast allen anderen Führungskräften nicht im höheren Dienst, sondern in nachgeordneten Behörden überwiegend im gehobenen Dienst, bei den großen Inneren Diensten der Bundesministerien und innerhalb der Bundeswehr schon im mittleren Dienst angesiedelt.

Leitungsspanne im Zusammenhang mit aufbauorganisatorischen Fragestellungen

Die Entscheidung für eine bestimmte Führungs- und Leitungsspanne hat auch unmittelbare Auswirkungen auf die Aufbauorganisation bzw. aufbauorganisatorische Fragen. In der Praxis wird es derzeit allerdings häufig umgekehrt gehandhabt. Hier sollte in den Bundesbehörden ein Perspektivwechsel angestrebt werden, im Sinne von: Führungsstrategie vor Führungsprozess vor Personalbedarf für Führungs- und Leitungsaufgaben vor Aufbauorganisation.

Infolge der Ermittlung von Führungs- und Leitungsspannen stellen sich Organisationsteams häufig die Frage: Wann macht es Sinn, aufbauorganisatorische Maßnahmen zu treffen (z. B. Aufteilung eines Referates in Sachgebiete)?

Die Aufbauorganisation ordnet die Aufgaben einer Behörde verschiedenen organisatorischen Einheiten (in der Regel Referat als kleinste tragende Einheit) zu. Diese werden in darüber liegende Organisations- und Hierarchieebenen eingeordnet. Innerhalb der Organisationseinheit werden Aufgaben und ihre jeweiligen Teilaufgaben betrachtet, sachgerecht gebündelt und mit den für die Aufgabenerledigung erforderlichen Befugnissen und Verantwortlichkeiten einzelnen Dienstposten und möglichen weiteren Untergliederungen zugeordnet. Dabei ist zwingend der in § 4 Absatz 5 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) dargestellte Organisationsgrundsatz der Zusammenführung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung (AKV-Prinzip) auf der jeweiligen Bearbeitungsebene zu beachten.[52]

Darüber hinaus sind die Aspekte der Funktionsanalyse und Funktionsverteilung zu beachten: Das Prinzip einer Funktionsanalyse und des daraus resultierenden Funktionsverteilungsplans in Form einer Matrix ist die Dokumentation der Funktionen, die zur Erledigung von Aufgaben ausgeführt werden müssen. Unter Funktionen werden dabei einzelne Tätigkeiten oder Verrichtungen verstanden, die von verschiedenen Stellen oder Organisationseinheiten wahrgenommen werden, z. B. das Führen und Leiten.
Die Aufbauorganisation regelt insbesondere auch das Zusammenwirken und die Beziehungen der Organisationseinheiten im Gesamtgefüge der Behörde.

Im Mittelpunkt der aufbauorganisatorischen Betrachtung stehen folgende Bereiche:

• Referat (Organisationseinheit)
• Organisatorische Einordnung/Teambildung,
• Bündelung von Aufgaben, Kompetenz und Verantwortung nach dem Sachzusammenhang,
• Aufgabenverteilung (Mengenteilung bzw. Spezialisierung),
• Informationsbedarf und -deckung (Kommunikationsbeziehungen),
• Sachmittelausstattung,
• Vertretungssituation,
• Anzahl der Instanzen (flache, steile Hierarchie),
• Delegationsgrad,
• Größe der Organisationseinheiten (Leitungsspanne).

Weitere detaillierte Ausführungen sind im Modul Strukturen zu finden.

nach oben

Exkurs 5: Statistische Grundlagen: Normalverteilung

Die Normalverteilung ist eine symmetrische Verteilungsform numerischer Daten um ihren Mittelwert in Form einer Glockenkurve. Nach dem deutschen Mathematiker Carl Friedrich Gauß wird diese auch Gaußsche Glockenkurve genannt. Die Normalverteilung findet häufig bei großen Grundgesamtheiten ihre Anwendung, beispielsweise dient sie bei zahlreichen Vorkommnissen in den Natur- und Gesellschaftswissenschaften zur näherungsweisen Beschreibung, Erläuterung und Prognose von Sachverhalten. Sie ist auch für die Abschätzung des notwendigen Umfangs von Stichproben im Rahmen von Personalbedarfsermittlungen geeignet. Die Normalverteilung wird durch den Mittelwert /x und die Standardabweichung s vollständig beschrieben. Die Standardabweichung ist ein Maß für die mittlere Streuung aller einzelnen Messwerte x der Beobachtungsreihe um ihren Mittelwert. Alle drei Größen werden in der gleichen Einheit angegeben.

Für die Normalverteilung gilt, dass rund zwei Drittel aller Messwerte innerhalb der Entfernung einer Standardabweichung zum Mittelwert (siehe nachfolgende Abbildung: roter Bereich) liegen. Weitere Detailinformationen können der einschlägigen Fachliteratur entnommen werden.

Abbildung 25: Grafische Darstellung einer Normalverteilung

Der von der Normalverteilung herrührende zentrale Grenzwertsatz besagt, dass eine Summe von unabhängigen, identisch verteilten Zufallsvariablen normalverteilt ist, wenn n unendlich groß ist.

Aus dem zentralen Grenzwertsatz [53] lässt sich als Faustregel ableiten, dass eine Stichprobe von mehr als 30 stochastisch unabhängigen Zufallsvariablen schon annähernd mit der Normalverteilung bestimmt werden kann. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass eine Stichprobe im Rahmen einer PBE immer größer als 30 sein muss (n > 30). Unter Berücksichtigung der Anforderungen an die Genauigkeit und die Sicherheit einer Stichprobe ergeben sich daraus wichtige Schlussfolgerungen für die Mindestgröße einer Grundgesamtheit.

Fußnoten

[48] gemeint sind immer Vollzeitäquivalente (VZÄ)
[49] Mit entsprechender digitaler Unterstützung in den Behörden kann dem begegnet werden.
[50] In Anlehnung an Veranstaltungsunterlage der BAköV, Lehrgruppe 4, Führen ohne Vorgesetztenfunktion, S. 27
[51] Entsprechend anzuwenden auch in den nachgeordneten Behörden, in Bundesanstalten sowie bei den Sozial- und Rentenversicherungsträgern
[52] Entsprechend anzuwenden auch in den nachgeordneten Behörden, in Bundesanstalten sowie bei den Sozial- und Rentenversicherungsträgern.
[53] Vgl. Lohninger (2011) zum Begriff: "Zentraler Grenzwertsatz der Wahrscheinlichkeitsrechnung".